談農(nóng)機購置補貼方式的自我完善

　　在今年“兩會”上，一項關(guān)于農(nóng)機購機補貼方式的提案引起了業(yè)內(nèi)人士的關(guān)注。農(nóng)機購置補貼該怎么補？這一討論多年的話題又再次被推到了人們的面前。當一項產(chǎn)業(yè)政策在實施的十三年中讓行業(yè)得到了巨大發(fā)展，使參與者都獲得不菲收益，同時制度安排從沒有停止調(diào)整，你會如何評價這項政策？

　　農(nóng)戶直觀地說：農(nóng)機購置補貼政策好，就是年年有變化，也沒有變方便。政策變化是社會對農(nóng)機購置補貼政策議論**多的焦點之一。本文就農(nóng)機購置補貼政策怎么變？為什么變？該不該變？又應該如何變等問題進行探討。

　　補貼方式的變化過程

　　從2004年中央財政安排農(nóng)機購置補貼專項資金至今，農(nóng)機購置補貼政策的補貼方式大致經(jīng)歷了三個時期。第一階段是2004年至2005年，處于政策試驗探索期。2004年7000萬元資金以試點項目的方式下達到100多個縣，主要目的是探索政策設(shè)置的思路。當時，因為資金的總量比較小，各地都按照項目精心操作，大多試點地區(qū)都取得了較好的效果。第二階段是從2005年至2011年，是政策的統(tǒng)一規(guī)范期。2005年各地相繼執(zhí)行財政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《農(nóng)業(yè)機械購置補貼專項資金使用管理暫行辦法》，補貼方式全國統(tǒng)一為先申請差額購機，資金支付給企業(yè)。其特征是建立了比較全面的政策目標，按照項目管理的方式來進行。在這時期資金量迅速增長了200倍，使得**初按照較小規(guī)模資金設(shè)計的項目化管理方式明顯不適應。各地在政策實施獲得巨大成就，取得眾多經(jīng)驗的同時，也在部分環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)了一些問題，開始逐步改進，不斷完善。第三階段是從2011年到2016年，這是政策精準完善期。這一時期的特征是政策完善方向逐漸明確，特別是引入了績效管理方式。補貼方式確定為自主購機，資金直補給農(nóng)戶。這一時期投入的資金量穩(wěn)定在高位。監(jiān)督管理逐漸完善，責任明確，政策實施趨于平穩(wěn)。

　　不斷變化的必然性

　　農(nóng)機購置補貼政策的持續(xù)多變是由于其政策本身的復雜性所決定的，包含了以下方面：

　　過去的十多年里，是中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和經(jīng)營體系的創(chuàng)新變革期，也是農(nóng)機化發(fā)展的黃金期。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在加速發(fā)展的進程中，從單一集體經(jīng)營，到所有權(quán)與承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分離，再到所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分開的三權(quán)分置，農(nóng)機購置補貼政策也必須與中國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向同向而行。這些改革創(chuàng)新和探索實踐，古今中外并無先例，沒有國內(nèi)外農(nóng)機購置補貼政策經(jīng)驗可以借鑒，只能在探索中前進。

　　在農(nóng)機購置補貼政策實施過程中，曾經(jīng)設(shè)立過多個目標，包括促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進農(nóng)機合作組織發(fā)展、拉動內(nèi)需、促進農(nóng)業(yè)血防、乳業(yè)安全、養(yǎng)蜂業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護、解決秸稈禁燒問題等。這些目標覆蓋一二三產(chǎn)業(yè)，涉及多個領(lǐng)域。有些目標之間還會產(chǎn)生不協(xié)調(diào)，甚至相互制肘。單一政策手段很難同時滿足這許多目標的達成，只能通過不斷協(xié)調(diào)，不斷修正來逼近這些目標。

　　這個問題我們可以從分析兩種典型的補貼方式來加深認識。

　　例：先申請差額PK先購機后申請

　　在農(nóng)機購置補貼十三年中，真正有普遍意義的補貼方式只有兩種，即“先申請后差額購機，資金支付企業(yè)”和“先購機后申請，資金支付農(nóng)戶”。

　　通過比較，不難發(fā)現(xiàn)，在不同階段，不同的參與者，從各種補貼方式的獲益不同，對各種補貼方式的評價也會不同。參與者的多角度要求僅僅是問題的一個側(cè)面。政策參與各方博弈的客觀存在，也必然對政策的發(fā)展變化產(chǎn)生各自的影響。

　　“先申請后差額購機”，是基于項目化精細管理的閉環(huán)系統(tǒng)，適用于資金規(guī)模較小，管理體制控制嚴密，參與對象在嚴控監(jiān)管下的環(huán)境。應該充分肯定差額購機補貼方式在政策規(guī)范、實施初期起到的成效和探索價值。隨著補貼資金規(guī)模的加大，以及參與購機補貼群體的劇增，原有的補貼方式就自然會產(chǎn)生一些問題。“先購機后申請”的補貼模式，是管理部門對原有購機補貼方式的自我完善和自我創(chuàng)新。它**大限度地發(fā)揮了現(xiàn)有條件下農(nóng)機管理部門的職能，在部分犧牲效率的同時實實在在獲得了控制風險的效果。

　　綜上所述，農(nóng)機購置補貼政策是一個處于不斷探索創(chuàng)新和變化過程中的政策。政策本身獨特的創(chuàng)造性決定了這種探索具有必然性，因而也昭示了農(nóng)機購置補貼政策還會繼續(xù)的變化。

　　補貼方式的自我完善方向

　　補貼方式的不斷完善過程是不應停止的，實際上，這個過程也在中央和地方各級財政和農(nóng)機管理部門進行著。是否回歸“直補企業(yè)”的方式并不是問題的本質(zhì)，這是單獨滿足傾向某一類代理人的方式。應該在客觀上正視、允許和認可各購機補貼實施參與者的利益訴求，并將其約束在一定的法律法規(guī)和政策許可范圍內(nèi)。在各利益代理人的角力中，政策設(shè)計者不能因為某一方的聲音大或者勢力大有所偏移。同樣，在建立健全頂層法律法規(guī)制度體系的基礎(chǔ)上，經(jīng)濟技術(shù)層面上補貼方式的完善起碼還應該多管齊下地在以下方面展開：

　　明確主體、統(tǒng)分結(jié)合的政策目標

　　農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展應該定位第一產(chǎn)業(yè)，同時向第二、三產(chǎn)業(yè)延伸其價值鏈。促進農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展的政策不應該只依靠購機補貼這一個手段。同時，政策目標的設(shè)置應該兼顧不同的參與群體以及政策執(zhí)行層次。統(tǒng)分結(jié)合的目標有利于共同目標的實現(xiàn)，有利于權(quán)力下放，同時更便于農(nóng)機購置補貼這種分散決策系統(tǒng)。

　　實行購機普惠制

　　在資金有限的條件下，對需求的精準化管理是實行普惠制的基礎(chǔ)。所謂對需求的精準化管理，就是對需要消耗補貼資金的被補貼機具、補貼標準、補貼對象、補貼時段進行精準測算?？梢圆捎弥痤惼栈莸姆椒ǎ谟邢拶Y金的條件下，達到保證重點、普惠公平的要求，即凡是購買農(nóng)機的家家戶戶都有補貼。

　　建立誠信體制和違規(guī)必究的監(jiān)督機制

　　企業(yè)作為市場經(jīng)濟的主體，有自身理性的經(jīng)濟追求。農(nóng)機產(chǎn)銷企業(yè)的守規(guī)、誠信決策也有自身的機理。當誠信守規(guī)的溢價大于所付出的成本時，理性的企業(yè)才會選擇誠信守規(guī)。這個誠信守規(guī)的溢價，主要受到社會誠信體系完善程度的影響，即是否誠信守規(guī)的企業(yè)進行充分的識別，以及違規(guī)失信企業(yè)是否會受到應有的懲罰。鑒于此，我們不能一味從道義上要求農(nóng)機企業(yè)講社會責任，還要從完善激勵機制出發(fā)，建立誠信和監(jiān)督制度。筆者認為，首先是建立農(nóng)機補貼產(chǎn)銷企業(yè)的誠信守規(guī)識別機制。譬如，對高級別誠信守規(guī)的農(nóng)機補貼參與者，在機具申報、核查等環(huán)節(jié)簡化甚至免檢，以降低其成本，提高其受益；加大監(jiān)管的有效性及處罰力度，盡快建立全國規(guī)范統(tǒng)一的監(jiān)督處罰制度，防止抓小放大；建立從業(yè)經(jīng)營者個人信用檔案。針對我國農(nóng)機產(chǎn)銷企業(yè)的現(xiàn)狀，防止違規(guī)者翻牌經(jīng)營，對違規(guī)人員限制參與農(nóng)機補貼實施，以加大其違規(guī)成本。

　　借助先進的輔助平臺

　　在建立了更加完善的誠信機制后，可以采用更為先進的補貼輔助技術(shù)平臺，更多地采用新的科技手段來提高補貼工作效率，方便服務對象，升級監(jiān)督手段。充分運用現(xiàn)有的“農(nóng)機補貼輔助管理系統(tǒng)”中的大數(shù)據(jù)和大用戶群，借鑒如同電商平臺中的信用評價手段建立誠信機制；采用移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進行遠程補貼申報，讓農(nóng)民可以使用手機操作，無需到農(nóng)機部門現(xiàn)場帶機申請；可以使用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)電子芯片標簽，使申報更迅捷，機械信息更全面準確；還可以在被補貼機具上加裝衛(wèi)星定位裝置，以幫助補貼機具監(jiān)督管理。

　　如果產(chǎn)業(yè)環(huán)境條件變化了，參與者行為方式變化了，農(nóng)機購置補貼政策還是一成不變，那么政策的目標和效果一定會落空。在市場利益沖突的政策環(huán)境中探索前行，在批評與缺憾中不避矛盾自我完善政策，及時變化調(diào)整和政策創(chuàng)新是農(nóng)機購置補貼政策得以取得巨大成就的生命線。繼續(xù)順應時代新的發(fā)展變化，農(nóng)機購置補貼政策會為中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)機化的發(fā)展創(chuàng)造新的輝煌。