談農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼方式的自我完善

　　在今年“兩會(huì)”上，一項(xiàng)關(guān)于農(nóng)機(jī)購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼方式的提案引起了業(yè)內(nèi)人士的關(guān)注。農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼該怎么補(bǔ)？這一討論多年的話題又再次被推到了人們的面前。當(dāng)一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)施的十三年中讓行業(yè)得到了巨大發(fā)展，使參與者都獲得不菲收益，同時(shí)制度安排從沒(méi)有停止調(diào)整，你會(huì)如何評(píng)價(jià)這項(xiàng)政策？

　　農(nóng)戶直觀地說(shuō)：農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策好，就是年年有變化，也沒(méi)有變方便。政策變化是社會(huì)對(duì)農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策議論**多的焦點(diǎn)之一。本文就農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策怎么變？為什么變？該不該變？又應(yīng)該如何變等問(wèn)題進(jìn)行探討。

　　補(bǔ)貼方式的變化過(guò)程

　　從2004年中央財(cái)政安排農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼專項(xiàng)資金至今，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策的補(bǔ)貼方式大致經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期。第一階段是2004年至2005年，處于政策試驗(yàn)探索期。2004年7000萬(wàn)元資金以試點(diǎn)項(xiàng)目的方式下達(dá)到100多個(gè)縣，主要目的是探索政策設(shè)置的思路。當(dāng)時(shí)，因?yàn)橘Y金的總量比較小，各地都按照項(xiàng)目精心操作，大多試點(diǎn)地區(qū)都取得了較好的效果。第二階段是從2005年至2011年，是政策的統(tǒng)一規(guī)范期。2005年各地相繼執(zhí)行財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼專項(xiàng)資金使用管理暫行辦法》，補(bǔ)貼方式全國(guó)統(tǒng)一為先申請(qǐng)差額購(gòu)機(jī)，資金支付給企業(yè)。其特征是建立了比較全面的政策目標(biāo)，按照項(xiàng)目管理的方式來(lái)進(jìn)行。在這時(shí)期資金量迅速增長(zhǎng)了200倍，使得**初按照較小規(guī)模資金設(shè)計(jì)的項(xiàng)目化管理方式明顯不適應(yīng)。各地在政策實(shí)施獲得巨大成就，取得眾多經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也在部分環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題，開(kāi)始逐步改進(jìn)，不斷完善。第三階段是從2011年到2016年，這是政策精準(zhǔn)完善期。這一時(shí)期的特征是政策完善方向逐漸明確，特別是引入了績(jī)效管理方式。補(bǔ)貼方式確定為自主購(gòu)機(jī)，資金直補(bǔ)給農(nóng)戶。這一時(shí)期投入的資金量穩(wěn)定在高位。監(jiān)督管理逐漸完善，責(zé)任明確，政策實(shí)施趨于平穩(wěn)。

　　不斷變化的必然性

　　農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策的持續(xù)多變是由于其政策本身的復(fù)雜性所決定的，包含了以下方面：

　　過(guò)去的十多年里，是中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和經(jīng)營(yíng)體系的創(chuàng)新變革期，也是農(nóng)機(jī)化發(fā)展的黃金期。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在加速發(fā)展的進(jìn)程中，從單一集體經(jīng)營(yíng)，到所有權(quán)與承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，再到所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)的三權(quán)分置，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策也必須與中國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向同向而行。這些改革創(chuàng)新和探索實(shí)踐，古今中外并無(wú)先例，沒(méi)有國(guó)內(nèi)外農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，只能在探索中前進(jìn)。

　　在農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策實(shí)施過(guò)程中，曾經(jīng)設(shè)立過(guò)多個(gè)目標(biāo)，包括促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)農(nóng)機(jī)合作組織發(fā)展、拉動(dòng)內(nèi)需、促進(jìn)農(nóng)業(yè)血防、乳業(yè)安全、養(yǎng)蜂業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、解決秸稈禁燒問(wèn)題等。這些目標(biāo)覆蓋一二三產(chǎn)業(yè)，涉及多個(gè)領(lǐng)域。有些目標(biāo)之間還會(huì)產(chǎn)生不協(xié)調(diào)，甚至相互制肘。單一政策手段很難同時(shí)滿足這許多目標(biāo)的達(dá)成，只能通過(guò)不斷協(xié)調(diào)，不斷修正來(lái)逼近這些目標(biāo)。

　　這個(gè)問(wèn)題我們可以從分析兩種典型的補(bǔ)貼方式來(lái)加深認(rèn)識(shí)。

　　例：先申請(qǐng)差額PK先購(gòu)機(jī)后申請(qǐng)

　　在農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼十三年中，真正有普遍意義的補(bǔ)貼方式只有兩種，即“先申請(qǐng)后差額購(gòu)機(jī)，資金支付企業(yè)”和“先購(gòu)機(jī)后申請(qǐng)，資金支付農(nóng)戶”。

　　通過(guò)比較，不難發(fā)現(xiàn)，在不同階段，不同的參與者，從各種補(bǔ)貼方式的獲益不同，對(duì)各種補(bǔ)貼方式的評(píng)價(jià)也會(huì)不同。參與者的多角度要求僅僅是問(wèn)題的一個(gè)側(cè)面。政策參與各方博弈的客觀存在，也必然對(duì)政策的發(fā)展變化產(chǎn)生各自的影響。

　　“先申請(qǐng)后差額購(gòu)機(jī)”，是基于項(xiàng)目化精細(xì)管理的閉環(huán)系統(tǒng)，適用于資金規(guī)模較小，管理體制控制嚴(yán)密，參與對(duì)象在嚴(yán)控監(jiān)管下的環(huán)境。應(yīng)該充分肯定差額購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼方式在政策規(guī)范、實(shí)施初期起到的成效和探索價(jià)值。隨著補(bǔ)貼資金規(guī)模的加大，以及參與購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼群體的劇增，原有的補(bǔ)貼方式就自然會(huì)產(chǎn)生一些問(wèn)題。“先購(gòu)機(jī)后申請(qǐng)”的補(bǔ)貼模式，是管理部門對(duì)原有購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼方式的自我完善和自我創(chuàng)新。它**大限度地發(fā)揮了現(xiàn)有條件下農(nóng)機(jī)管理部門的職能，在部分犧牲效率的同時(shí)實(shí)實(shí)在在獲得了控制風(fēng)險(xiǎn)的效果。

　　綜上所述，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策是一個(gè)處于不斷探索創(chuàng)新和變化過(guò)程中的政策。政策本身獨(dú)特的創(chuàng)造性決定了這種探索具有必然性，因而也昭示了農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策還會(huì)繼續(xù)的變化。

　　補(bǔ)貼方式的自我完善方向

　　補(bǔ)貼方式的不斷完善過(guò)程是不應(yīng)停止的，實(shí)際上，這個(gè)過(guò)程也在中央和地方各級(jí)財(cái)政和農(nóng)機(jī)管理部門進(jìn)行著。是否回歸“直補(bǔ)企業(yè)”的方式并不是問(wèn)題的本質(zhì)，這是單獨(dú)滿足傾向某一類代理人的方式。應(yīng)該在客觀上正視、允許和認(rèn)可各購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼實(shí)施參與者的利益訴求，并將其約束在一定的法律法規(guī)和政策許可范圍內(nèi)。在各利益代理人的角力中，政策設(shè)計(jì)者不能因?yàn)槟骋环降穆曇舸蠡蛘邉?shì)力大有所偏移。同樣，在建立健全頂層法律法規(guī)制度體系的基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)技術(shù)層面上補(bǔ)貼方式的完善起碼還應(yīng)該多管齊下地在以下方面展開(kāi)：

　　明確主體、統(tǒng)分結(jié)合的政策目標(biāo)

　　農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展應(yīng)該定位第一產(chǎn)業(yè)，同時(shí)向第二、三產(chǎn)業(yè)延伸其價(jià)值鏈。促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的政策不應(yīng)該只依靠購(gòu)機(jī)補(bǔ)貼這一個(gè)手段。同時(shí)，政策目標(biāo)的設(shè)置應(yīng)該兼顧不同的參與群體以及政策執(zhí)行層次。統(tǒng)分結(jié)合的目標(biāo)有利于共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有利于權(quán)力下放，同時(shí)更便于農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼這種分散決策系統(tǒng)。

　　實(shí)行購(gòu)機(jī)普惠制

　　在資金有限的條件下，對(duì)需求的精準(zhǔn)化管理是實(shí)行普惠制的基礎(chǔ)。所謂對(duì)需求的精準(zhǔn)化管理，就是對(duì)需要消耗補(bǔ)貼資金的被補(bǔ)貼機(jī)具、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼對(duì)象、補(bǔ)貼時(shí)段進(jìn)行精準(zhǔn)測(cè)算?？梢圆捎弥痤惼栈莸姆椒ǎ谟邢拶Y金的條件下，達(dá)到保證重點(diǎn)、普惠公平的要求，即凡是購(gòu)買農(nóng)機(jī)的家家戶戶都有補(bǔ)貼。

　　建立誠(chéng)信體制和違規(guī)必究的監(jiān)督機(jī)制

　　企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，有自身理性的經(jīng)濟(jì)追求。農(nóng)機(jī)產(chǎn)銷企業(yè)的守規(guī)、誠(chéng)信決策也有自身的機(jī)理。當(dāng)誠(chéng)信守規(guī)的溢價(jià)大于所付出的成本時(shí)，理性的企業(yè)才會(huì)選擇誠(chéng)信守規(guī)。這個(gè)誠(chéng)信守規(guī)的溢價(jià)，主要受到社會(huì)誠(chéng)信體系完善程度的影響，即是否誠(chéng)信守規(guī)的企業(yè)進(jìn)行充分的識(shí)別，以及違規(guī)失信企業(yè)是否會(huì)受到應(yīng)有的懲罰。鑒于此，我們不能一味從道義上要求農(nóng)機(jī)企業(yè)講社會(huì)責(zé)任，還要從完善激勵(lì)機(jī)制出發(fā)，建立誠(chéng)信和監(jiān)督制度。筆者認(rèn)為，首先是建立農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼產(chǎn)銷企業(yè)的誠(chéng)信守規(guī)識(shí)別機(jī)制。譬如，對(duì)高級(jí)別誠(chéng)信守規(guī)的農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼參與者，在機(jī)具申報(bào)、核查等環(huán)節(jié)簡(jiǎn)化甚至免檢，以降低其成本，提高其受益；加大監(jiān)管的有效性及處罰力度，盡快建立全國(guó)規(guī)范統(tǒng)一的監(jiān)督處罰制度，防止抓小放大；建立從業(yè)經(jīng)營(yíng)者個(gè)人信用檔案。針對(duì)我國(guó)農(nóng)機(jī)產(chǎn)銷企業(yè)的現(xiàn)狀，防止違規(guī)者翻牌經(jīng)營(yíng)，對(duì)違規(guī)人員限制參與農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼實(shí)施，以加大其違規(guī)成本。

　　借助先進(jìn)的輔助平臺(tái)

　　在建立了更加完善的誠(chéng)信機(jī)制后，可以采用更為先進(jìn)的補(bǔ)貼輔助技術(shù)平臺(tái)，更多地采用新的科技手段來(lái)提高補(bǔ)貼工作效率，方便服務(wù)對(duì)象，升級(jí)監(jiān)督手段。充分運(yùn)用現(xiàn)有的“農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼輔助管理系統(tǒng)”中的大數(shù)據(jù)和大用戶群，借鑒如同電商平臺(tái)中的信用評(píng)價(jià)手段建立誠(chéng)信機(jī)制；采用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)行遠(yuǎn)程補(bǔ)貼申報(bào)，讓農(nóng)民可以使用手機(jī)操作，無(wú)需到農(nóng)機(jī)部門現(xiàn)場(chǎng)帶機(jī)申請(qǐng)；可以使用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)電子芯片標(biāo)簽，使申報(bào)更迅捷，機(jī)械信息更全面準(zhǔn)確；還可以在被補(bǔ)貼機(jī)具上加裝衛(wèi)星定位裝置，以幫助補(bǔ)貼機(jī)具監(jiān)督管理。

　　如果產(chǎn)業(yè)環(huán)境條件變化了，參與者行為方式變化了，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策還是一成不變，那么政策的目標(biāo)和效果一定會(huì)落空。在市場(chǎng)利益沖突的政策環(huán)境中探索前行，在批評(píng)與缺憾中不避矛盾自我完善政策，及時(shí)變化調(diào)整和政策創(chuàng)新是農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策得以取得巨大成就的生命線。繼續(xù)順應(yīng)時(shí)代新的發(fā)展變化，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策會(huì)為中國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)機(jī)化的發(fā)展創(chuàng)造新的輝煌。